来源：@经济观察报微博
记者 杜涛
中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。10月23日，新华社受权发布《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》（下称《公报》）。
《公报》明确了“十五五”时期经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。在此基础上再奋斗五年，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化。
“十五五”时期是一个什么样的时期？有哪些基本特点？政策重点是什么？宏观政策将呈现何种特点？经济观察报采访了多位研究者，对上述问题进行解读。
问题一：“十五五”时期是一个什么样的时期？
《公报》提出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。
远东资信首席宏观研究员张林认为，“十五五”时期是决定2035年远景目标能否顺利、高质量实现的决定性五年。一方面，“十四五”时期的各项战略与政策成效，将在“十五五”时期得到进一步检验和优化；另一方面，由于“十四五”时期各种外部冲击影响，“十五五”需要切实做到“稳中有进”，才能为“十六五”时期的冲刺收官奠定良好基础。
张林说，全球地缘形势冲突、大国博弈演变及全球金融市场波动的基本格局，在“十四五”时期初步显现，而在“十五五”时期将逐渐明朗，对我国乃至全球经济增长与社会发展而言，未来五年都颇为关键。“未来几年并非简单的经济周期重复，而是全球不确定性急剧放大的阶段。我国能否加快实现新旧动能转换和经济结构调整，能否在复杂严峻的外部环境中保持稳健与韧性，将直接决定2035目标能否顺利实现。”
问题二：“十五五”时期中国发展面临的主要环境有什么变化？
《公报》提出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。
东方金诚首席宏观分析师王青认为，一段时期以来，世界各国经济发展态势、国际力量格局对比发生深刻变化，我国经济社会发展面临的外部环境也趋于复杂，挑战性上升。
这主要包括美国在全球范围内大幅上调关税，对我国高科技的限制措施越来越多；一些国家强调“去风险”，导致经济全球化遭遇逆风逆流。这意味着“十五五”时期我国必须实现科技自立自强、强化产业链安全、更多依靠内需拉动经济增长，同时加强国家安全体系和能力建设，重点是粮食安全、能源安全和金融安全，把“安全”上升到新的高度。
问题三：“十五五”时期的主线政策是什么？
王青认为，在战略规划方面，自主创新和科技自立自强将是“十五五”规划的战略主轴。他进一步强调，实现科技自立自强、构建现代化产业体系、全面扩大内需，是“十五五”时期高质量发展的“三根支柱”。
多位研究者认为，与“十四五”规划相比，《公报》对“十五五”时期的部署有一个显著特点，是进一步强化了“科技自立自强”的要求。
《公报》明确提出，要“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力”。
王青分析，强调自主创新与科技自立自强，有内外两方面原因。外部原因：现阶段外部环境变化剧烈，我国技术进步需要更多依靠自主创新，关键技术必须掌握在自己手中，产业链关键环节要留在国内，切实解决芯片领域的“卡脖子”问题。
内部原因：我国经济此前依靠大规模资源投入的发展模式，已受到资源总量与环境承载能力的限制，难以持续，必须转向创新驱动，以高技术制造业和服务业为代表的新动能将成为增长核心。
王青说，这意味着，尽管当前房地产等旧动能调整带来一定经济下行压力，但培育壮大新质生产力、坚持创新驱动、推动新旧动能转换的发展战略不会动摇。与此同时，在外部经贸环境波动加大的背景下，“十五五”时期必须坚持扩大内需，通过大力提振消费、扩大有效投资，减少对海外市场的依赖。
问题四：“十五五”时期，为何要“保持制造业合理比重”？
《公报》提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。
张林认为，从统计意义上来看，“制造业比重”主要指制造业增加值占GDP的比重，目前这一数值约为GDP的¼。此前，第三产业占比提升被视作产业结构升级的标志，但当前或许有三个方面的原因使得市场对制造业的理解被重塑。
首先是美国制造业空心化带来的负面冲击以及发达经济体社会情绪的不安感，使得重视制造业成为一种共识；其次是制造业的成功是中国增长模式的集中体现，也是中国在全球供应链产业链中居于核心地位的重要来源；第三，虽然我国制造业强大而全面，但在全球产业链价值分布上尚未走到前端，制造业整体的收入和利润水平与制造业规模还不匹配，这意味着制造业对服务业的哺育能力还有待提高，产业工人群体还无法充分为养老、医疗、康养、娱乐等服务业提供广泛的消费支出能力，服务业占比提升仍需要更多时间和支撑。
这意味着“十五五”时期的制造业，依然是经济发展的重要方向，而且制造业并不仅仅指所谓的新兴产业和未来产业，也包括传统产业。
问题五：“十五五”时期，财政、货币宏观政策将呈现何种特点？
《公报》提出，加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远。
王青认为，作为宏观经济治理体系的重要组成部分，“十五五”时期财税金融系统有两个主要任务：一是为完成国家重大战略提供财政、金融资源保障。着眼于构建现代化产业体系，强化自主创新和科技自立自强，未来五年财政政策的重点包括综合运用税收、专项资金、政府采购等政策工具，支持现代产业体系建设，扩大科技支出。
第二个任务是通过财政政策、货币政策实施逆周期调节，稳定宏观经济运行。他说，综合考虑宏观经济运行环境及新旧动能转换的复杂性——主要是现阶段房地产、基建等一些传统动能正在减弱，而以高技术制造业和服务业为代表的新动能尚在培育和壮大过程中，还不能完全弥补传统动能减速的缺口，未来一段时间积极有为的宏观政策将在扩大内需方面持续发力。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，“十五五”时期财政仍应发挥积极作用，持续发力、适时加力，坚持在发展中解决问题。为实现2035年“翻一番”目标，“十五五”时期中国实际GDP增速需维持在4.7%左右，对应预算赤字规模仍需保持较高水平，助力经济增长。
袁海霞建议，2026年赤字率设定在5%左右，同时用好用足专项债、特别国债等广义赤字工具，明年可安排专项债新增额度5.1万亿元、特别国债1.8万亿元，广义赤字规模超16万亿元，进一步发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。
问题六：“十五五”时期，普通人将感受到哪些变化？
《公报》多处提及了人的重要性。比如“推动人的全面发展”“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”“深入推进以人为本的新型城镇化”等。《公报》还提及要“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质”。
张林说，我国经济运行的一个基本矛盾就是供强于需。供给与投资和生产相关，特别是在制造业等领域，随着产业升级和技术水平的提高，资本、技术、管理等要素的重要程度优先于劳动要素，或者说“人”和“物”的重要性失衡是供需失衡的一个重要体现和结果。纠正产能过剩与“反内卷”，离不开提振消费能力和消费意愿，离不开提高居民部门的收入和预期。 而提高社会保障水平与基本公共服务水平，改善收入分配的格局，是扩大消费和内需的途径和手段，投资于人是改善居民部门支出意愿和能力的重要补充。
袁海霞认为，“投资于人”意味着财政支出需加快从“投资为主”转向“投资、消费并重”，要提升财政发力的“民生含量”，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板问题，从放宽准入、减少限制、优化监管等方面扩大服务供给，强化基本公共服务托底作用；聚焦消费尤其是服务消费，可加大财政支持力度，打造数字、绿色、智能等消费新产品和新场景，发展文旅、体育、养生、娱乐等新型服务消费，满足多样化、差异化需求。
王青认为，未来将更加重视投资的质效，加力补齐市政工程、民生保障等领域短板，重点支持有利于城乡区域协调发展的重大基础设施项目建设，更加注重发挥政府投资对社会投资的牵引带动作用。总的来看，未来财政资源会更多从投资转向就业、社保、教育、医疗等民生支出，投资于物和投资于人紧密结合。
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